quem no Congresso mais destinou

As emendas de transferência especial, conhecidas como emendas Pix, criadas em 2020 com o argumento de agilizar o repasse de recursos para estados e municípios, tornaram-se um dos instrumentos mais utilizados — e polêmicos — do Congresso Nacional. Um levantamento exclusivo da Central das Emendas – plataforma digital dedicada à transparência e ao monitoramento de emendas parlamentares no Brasil – revela quem são os parlamentares que mais recorreram a essa modalidade entre 2020 e 2024.

De acordo com a plataforma, o valor empenhado pelos parlamentares em emendas Pix, de 2020 a 2024, subiu de R$ 615,87 milhões para R$ 7,65 bilhões — um aumento de 2.036,97% em apenas cinco anos. No período, o montante total movimentado pela Casa chegou a R$ 10,43 bilhões.

O ano de 2024 concentrou o maior volume de emendas Pix. Foram mais de R$ 7 bilhões empenhados apenas nesse período, em grande parte destinados a prefeituras no interior. Analistas veem esse crescimento como reflexo do caráter eleitoral do calendário, já que os parlamentares buscaram reforçar suas bases de apoio nos municípios em meio às disputas municipais.

Em 24 de agosto, o ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), determinou que a Polícia Federal investigue o destino de R$ 694 milhões em emendas Pix que não tiveram os planos de trabalho cadastrados, conforme exigido por decisão anterior do STF. Foram identificadas 964 emendas parlamentares individuais de transferência especial entre 2020 e 2024 que descumpriram essa regra. 

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem prazo de dez dias úteis para enviar à PF a lista das emendas pendentes de cadastro, discriminadas por autor e estado. A medida também inclui exigências para que instituições financeiras adotem contas específicas para esses repasses e evitem saques imediatos na boca do caixa. Também foi determinado o prazo de 15 dias úteis para Controladoria-Geral da União (CGU) e os ministérios prestarem contas dos planos de trabalho. 

Essa investigação acirrou o debate institucional: o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União Brasil-AP), criticou o que considerou uma “criminalização das emendas parlamentares”, defendendo que elas são ferramentas de investimento nas regiões mais carentes e que não devem ser vistas como ilícitas. 

Por meio desse instrumento orçamentário, os parlamentares enviam recursos diretamente a estados e municípios, sem necessidade de convênios ou projetos detalhados, o que mudou com a interpretação do Supremo Tribunal Federal (STF). Na prática, o dinheiro cai direto nos cofres das prefeituras e governos estaduais, misturando-se às demais receitas e tornando quase impossível rastrear o destino final.

Conforme levantamento na Central das Emendas, o presidente do Senado, Davi Alcolumbre, aparece com empenho de R$ 88,1 milhões de emendas Pix, no período de 2020 a 2024. Até mesmo o ministro da Agricultura, Carlos Fávaro (PSD-MT), licenciado do cargo de senador, figura entre os campeões que mais usaram o mecanismo, com R$ 76,3 milhões destinados.

Veja os dez senadores que mais destinaram emendas Pix:

1. Jayme Campos (União-MT) – R$ 89,3 milhões
2. Davi Alcolumbre (União-AP) – R$ 88,1 milhões
3. Mecias de Jesus (Republicanos-RR) – R$ 87,4 milhões
4. Marcos Rogério (PL-RO) – R$ 84,8 milhões
5. Randolfe Rodrigues (PT-AP) – R$ 81,5 milhões
6. Otto Alencar (PSD-BA) – R$ 80 milhões
7. Marcelo Castro (MDB-PI) – R$ 78,5 milhões
8. Carlos Fávaro (PSD-MT) – R$ 76,3 milhões
9. Eliziane Gama (PSD-MA) – R$ 72,7 milhões
10. Luis Carlos Heinze (PP-RS) – R$ 72,3 milhões

Veja os dez deputados que mais destinaram emendas Pix:

1. Ricardo Barros (PP-PR) – R$ 25,7 milhões
2. Dagoberto Nogueira (PSDB-MS) – R$ 25 milhões
3. Gervásio Maia (PSB-PB) – R$ 24,9 milhões
4. João Carlos Bacelar (PL-BA) – R$ 24,9 milhões
5. Celio Studart (PV-CE) – R$ 24,6 milhões
6. Cleber Verde (MDB-MA) – R$ 24 milhões
7. José Priante (MDB-PA) – R$ 23,5 milhões
8. Junior Mano (PSB-CE) – R$ 23,4 milhões
9. Vermelho (PP-PR) – R$ 23,3 milhões
10. Mario Negromonte Jr. (PP-BA) – R$ 23,2 milhões

Na lista dos partidos que mais empenharam, com base nos dados da Central das Emendas, o PL domina com R$ 1,5 bilhão, seguido do PSD com cerca de R$ 1,4 bilhão.

Veja a lista dos partidos:

• PL – R$ 1,5 bilhão
• PSD – R$ 1,4 bilhão
• MDB – R$ 1,3 bilhão
• União – R$ 1,3 bilhão
• PP – R$ 1,1 bilhão
• PT – R$ 900 milhões
• Republicanos – R$ 600 milhões
• PDT – R$ 400 milhões
• PSDB – R$ 300 milhões
• PSB – R$ 300 milhões

Para críticos, o mecanismo amplia o risco de clientelismo e dificulta a fiscalização. Já defensores afirmam que se trata de uma forma mais ágil de atender a demandas locais. O STF chegou a suspender os repasses, mas manteve a modalidade sob a exigência de planos de trabalho antes da liberação, medida que especialistas consideram ainda insuficiente para assegurar transparência.

A deputada Adriana Ventura (Novo-SP) lembra que, quando foi criada em 2019, a modalidade de transferência especial parecia positiva, já que evitaria a demora de anos no repasse de emendas convencionais, muitas vezes inviabilizadas pelo aumento de custos ou pela morosidade da máquina pública.

“O Novo votou favorável à época porque acreditávamos que seria uma forma de o gestor na ponta resolver os problemas com mais agilidade. Mas, lógico, sempre com transparência, deixando claro o que iria ser feito. O que se mostrou depois é que virou um instrumento de dinheiro fácil, sem nenhuma fiscalização”, afirma.

Segundo a deputada, a ausência de fiscalização abre espaço para corrupção e desvios. Por isso, o Partido Novo defende maior rigor e transparência em todos os tipos de repasses, não apenas nos realizados via emendas parlamentares.

Ela destaca ainda que, no caso das emendas individuais, o partido busca adotar critérios técnicos e dar publicidade à destinação dos recursos. “Eu abro editais no meu gabinete para que prefeituras e entidades apresentem projetos, planos de trabalho e planilhas. Assim conseguimos dar transparência e filtrar melhor as propostas”, afirma.

O que mudou com essas emendas e por que alguns usam esse mecanismo

As chamadas emendas Pix, na prática, são transferências especiais – uma das opções de ações orçamentárias em que os parlamentares podem indicar no processo de execução do Orçamento da União. Elas funcionam de forma distinta das demais modalidades porque até pouco tempo – antes da Lei Complementar 210/2024 e de decisões do STF – eram repassadas sem a exigência de plano de trabalho, cronograma ou prestação de contas detalhadas.

Essa característica tornou o mecanismo atraente para deputados e senadores, já que dava ampla liberdade aos prefeitos e governadores beneficiados para decidirem a aplicação dos recursos, facilitando a execução e acelerando o pagamento.

Pela Constituição, metade das emendas individuais deve ser obrigatoriamente destinada à saúde. A outra metade fica a critério de cada parlamentar, que pode optar pelas transferências especiais (Pix), por emendas a fundos específicos, por convênios com o Executivo ou ainda pelo repasse a organizações do terceiro setor.

Segundo especialistas em Orçamento, a escolha da modalidade está diretamente ligada à estratégia política e eleitoral de cada parlamentar. Trabalhos acadêmicos já mostraram que fatores como alinhamento partidário, construção de alianças locais e trajetória eleitoral pesam no momento da decisão.

Nos últimos anos, consolidou-se uma tendência clara: a busca por execução rápida, em vez de investimentos de longo prazo. Projetos de infraestrutura, que demandam anos para serem concluídos, perderam espaço para emendas Pix e transferências fundo a fundo (especialmente na saúde), que têm liquidação quase imediata e impacto visível no curto prazo.

Embora a definição da emenda seja prerrogativa do parlamentar, o Executivo mantém influência na ordem e no ritmo dos pagamentos. A liberação depende não apenas de decisões políticas – como negociações com líderes partidários -, mas também de regras técnicas e programáticas dos ministérios, que precisam observar exigências legais.

Deputado justifica o uso dessa emenda: “reduz tempo de execução”

Sobre o uso das emendas Pix, no valor de R$ 25,7 milhões, o deputado Ricardo Barros (PP-PR) afirmou à Gazeta do Povo que esse tipo de emenda é um  “ótimo instrumento, quando bem executado e fiscalizado”. Segundo ele, “reduz o tempo de execução de obras e economiza para os cofres públicos, já que, com o recurso integralmente na conta, a licitação resulta em significativa redução de preços”. 

Barros reforça que “os Convênios nos Ministérios ou Contratos de Repasse via CAIXA são morosos, burocráticos e inviabilizam a execução quando são pagos, normalmente 2 anos após o empenho e quando são obras pagas parcialmente de acordo com a medição e sempre com atraso”.

Acerca da falta de transparência e risco de clientelismo, Barros negou que isso ocorra “porque os municípios são obrigados a prestar contas no Relatório de Gestão Fiscal anual”. 

“As emendas são passíveis de rastreamento pelo TRANSFEREGOV e o poder legislativo local tem a prerrogativa de fiscalizar e acompanhar a execução dos recursos. Como são emendas individuais cadastradas em sistema transparente para atender às demandas dos municípios, não devem ser julgadas como clientelismo. Os municípios para os quais destinei emendas já cumpriram a determinação do STF para apresentação dos Planos de Trabalho, inclusive de anos anteriores e são cobrados, por mim, para executar com brevidade as obras importantes para a melhoria da qualidade de vida da população local”, disse. 

A Gazeta do Povo entrou em contato com outros parlamentares campeões de emendas Pix para saber sobre o uso desse instrumento, mas ainda não teve retorno. O espaço segue aberto para atualização.

Emenda Pix virou moeda política de alto valor, diz especialista

A análise do levantamento mostra que, mais do que uma ferramenta de gestão, as emendas Pix se tornaram capital político direto. Ao garantir recursos sem amarras, parlamentares fortalecem suas bases eleitorais nos municípios e ampliam a influência sobre prefeitos e governadores. O efeito colateral é a redução da transparência, já que o dinheiro não precisa estar vinculado a obras específicas ou áreas prioritárias.

De acordo com José Maurício Conti, professor de Direito Financeiro da USP, as emendas Pix cumprem um duplo papel de “autonomia e clientelismo”. “Na verdade, elas ampliaram a autonomia dos parlamentares porque aumentaram os valores que eles passaram a gerenciar, mas, ao mesmo tempo, também reforçaram o clientelismo. Ficou mais fácil usar esse tipo de instrumento para atender a bases eleitorais específicas”, afirma.

O professor lembra que a facilidade no repasse é o que explica a escalada dos números. “As transferências especiais desburocratizaram o processo. Antes, era preciso convênio, projeto, plano de trabalho. Agora, o dinheiro chega de imediato. Para o parlamentar e para quem recebe, é uma vantagem enorme. Mas a consequência é que as prioridades nacionais ficam em segundo plano frente a interesses localizados.”

Já Bruno Bondarovsky, criador da Central das Emendas e pesquisador associado da PUC-Rio, também reforça que o modelo das emendas Pix trouxe velocidade, mas sem controle suficiente. Segundo ele, “as emendas Pix permitiram repasses mais ágeis, mas sem a supervisão de um órgão técnico federal. Isso facilitava escolhas políticas sem critérios claros. A LC 210/2024 e a decisão do STF podem mudar essa realidade, mas ainda é cedo para avaliar.”

Bondarovsky argumenta que a total transparência, embora importante, não resolve o problema principal: a lógica de incentivos que permanece “pouco eficaz”. Essa abordagem, focada em ganhos políticos imediatos, muitas vezes desvia o foco de investimentos estruturais e essenciais para a população.

Para combater essa lógica, Bondarovsky defende a adoção de “modelos alternativos” de alocação de verbas. Em vez da “destinação personalista”, onde cada parlamentar escolhe livremente onde aplicar o dinheiro, ele sugere a implementação de “critérios técnicos prévios, diagnósticos claros e indicadores públicos”.

Essa mudança de metodologia garantiria que os recursos fossem distribuídos com base em evidências e necessidades reais, e não em interesses individuais, promovendo uma gestão orçamentária mais eficiente e alinhada com as demandas da sociedade.

“Instrumento à margem da Constituição e longe dos olhos da sociedade”, diz Transparência Brasil

Marina Atoji, diretora de programas da Transparência Brasil, afirma que as emendas Pix se consolidaram como uma ferramenta predominantemente eleitoral e usada para favorecer aliados. “Um instrumento à margem de exigências da própria Constituição e longe dos olhos da sociedade”, avalia.

Ela lembra que o STF tentou impor um mínimo de transparência, exigindo planos de trabalho, mas a medida ainda é insuficiente. “Até então, era basicamente impossível ter alguma ideia do que iria ser feito com o dinheiro antes de sair dos cofres federais. Mas, como não há obrigação de cumprir exatamente o que foi apresentado, o plano pode ser meramente decorativo”, explica.

A diretora ressalta que interesses locais podem ser legítimos, desde que articulados a prioridades nacionais. No entanto, a prática tem sido outra. “Há uma multiplicidade de casos em que parlamentares direcionam emendas a municípios onde parentes são prefeitos ou secretários. Estudos já indicam que o recebimento de emendas Pix influencia diretamente na reeleição de prefeitos”, declara Marina.

Embate com o STF no caso das emendas atrapalha equilíbrio dos poderes

Esse formato de emendas gerou embates com o Supremo Tribunal Federal (STF), que chegou a suspender a execução delas. Após pressões, a Corte determinou que planos de trabalho devem ser apresentados antes da liberação, numa tentativa de aumentar o controle. Ainda assim, o modelo segue sendo alvo de críticas pela dificuldade de fiscalização e pela possibilidade de se tornar um “orçamento paralelo” nas mãos do Congresso.

Mas, na avaliação de Conti, há um equívoco no fato de o STF estar interferindo na regulação das emendas Pix. “O que não está correto é o STF regular essas questões. Isso é assunto para ser regulado por meio legislativo. O Supremo não teria condições, nem poderes, e nem faz parte de suas atribuições ficar regulando esse tipo de coisa. Talvez pelo fato de provisoriamente não ter sido regulado, o STF tomou a frente e está adotando essa atitude. Mas é uma atitude que não é adequada. Essa é uma tarefa para o Legislativo”, diz.

Já Bondarovsky afirma que a exigência do plano de trabalho por parte do STF é um “avanço”. No entanto, ele ressalta que “precisa ser de fácil consulta para o cidadão comum, caso contrário vira apenas burocracia. É preciso precisão e acompanhamento real.”

Além disso, o criador da Central das Emendas aponta para um sério problema no “impacto no equilíbrio de poderes”. Ele opina que, ao atuarem como “cogestores”, interferindo diretamente nos orçamentos locais, os parlamentares enfraquecem a democracia. O papel do Poder Legislativo, em sua visão, deveria ser o de “legislar e fiscalizar”, e não o de “gerir recursos”. A usurpação dessa função pelo Legislativo pode comprometer a autonomia do Poder Executivo e desviar a atenção dos parlamentares de suas funções constitucionais, prejudicando a fiscalização e a criação de leis.

Para o deputado Ricardo Barros, o plano de trabalho apresentado pelo STF é “um instrumento importante para nortear os objetos a serem executados pelo gestor”, porém, a forma que foi disponibilizado no sistema para os cadastros pelos parlamentares dificultou a destinação e atrasou o processo de análises. Ele cita ainda que os ministérios não estão preparados para analisar o volume de planos que geraram.

“Esperamos que em 2026, ano eleitoral, seja corrigido o sistema para otimizar a execução e fiscalização dos recursos destinados por esta modalidade importante, que não deve ser extinta e sim, aprimorada”, defende o parlamentar.